中国投资的东方工业园是埃塞俄比亚第一个工业园，它引入了中国经验，推动了埃塞俄比亚工业化的发展。东方工业园建设十年后，埃塞俄比亚有了十几个投入运营的工业园。不断推进的工业园建设能否帮助埃塞俄比亚实现真正持续的发展？工业园的崛起能否推动埃塞俄比亚各地的城市化水平和国民生活水平？也许还有很多其他的因素尚待考察。本文数据和观点基于作者2017-2019年间在埃塞俄比亚的田野调查。
1工业园的崛起
2009年左右，埃塞俄比亚的第一个工业园——东方工业园，在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴东南方的杜卡姆市破土动工。尽管东方工业园在2007年中标成为商务部挂牌的境外经贸合作区，彼时的埃塞俄比亚并没有建设和管理工业园的经验，在土地经营、税务鼓励、劳动力管理等方面都缺乏有效的政策法规。十多年来，中国企业家在埃塞俄比亚展现出坚毅的发展决心和开拓精神，东方工业园成为埃塞俄比亚第一个工业园，吸引了大量投资，建立了上百个工厂，带来了成千上万的就业，在建立的过程中还促成了埃塞俄比亚工业园法的建立，为埃塞俄比亚其他地方的工业园建设和工业化起到了示范作用。2019年，埃塞俄比亚已经有十多个工业园开始投入运营，而东方工业园仍然成为发展的模板，在今天的埃塞俄比亚工业发展中具有举足轻重的地位。
快速建立多个工业园使埃塞俄比亚的工业化显得出类拔萃，不过实际上非洲的工业化之路起步远比我们想象的早。尽管今日对非洲大陆的速写大多充斥贫困、工业化程度低等特征，在20世纪中叶非洲各国独立以后，许多非洲国家就开始了工业化之路。在1965年到1970年间，西非加纳和东非坦桑尼亚的工业生产就分别以年均8%和10%的惊人速度增长。此后受到石油危机的影响，以及由于大部分国家产业结构过于单一，非洲经济迅速滑落，并在1980年代陷入债务危机，开始进入了世界银行推崇的以推进自由化和市场化为目标的结构调整阶段。结构调整战略未能有效改进非洲经济发展。而在亚洲四小龙逐渐崛起、全球化程度逐渐加深的20世纪后半段，大部分非洲国家的工业化进程似乎一直没有找到明确的方向。
埃塞俄比亚是后起之秀，也是比较特殊的案例。1992年埃塞俄比亚人民革命民主阵线（EPRDF）执政，开始推进以发展为核心实现脱贫的治理思想，在2000年后开始推行一系列道路清晰的五年计划，提出以出口为导向的工业发展战略，并提出以建立工业园的方式吸引外资、建立产业集群。东方工业园的管理模式展现雏形之后，不仅确立了工业园法，埃塞俄比亚政府成立了重要的国有工业园运营部门“工业园开发局”（IPDC）之后，与投资局（EIC）一起设计、管理和运营国有工业园。在国家政府雄心勃勃的规划中，联邦制的埃塞俄比亚将在各个州都建立规模宏大的工业园，并通过发展劳动密集型的制造业来实现就业的提高和经济的崛起。
计划中的工业园能否帮助埃塞俄比亚实现真正持续的发展？它能否有效地推进工业化和城市化进程呢？之所以要在这里强调城市化，是因为城市化程度也是衡量地区发展的重要指标，除了重要的经济指标之外，城市化考察的是一系列与人口和福利等有关的社会指标，而这些指标与经济发展和工业化的持久力密不可分。在现代社会的发展进程中，工业化程度与城市化程度总是显示出一定的正向相关性。但在非洲，“过度城市化”的问题尤为突出，在这些地方，人口被动地涌入城市，但没有足够的产业和公共服务支撑，因而表现出贫困聚集、社会不稳定等问题。工业园能否帮助埃塞俄比亚面对这种挑战？
东方工业园（作者拍摄）
东方工业园一角（作者拍摄）
2工业园与工业化
工业园对工业化的主要作用是聚集效应。在基础设施供给仍不稳定的埃塞俄比亚，以东方工业园的开发模式为模板，工业园往往可以为投资者提供相对稳定的水电供应和其他服务保障。通过税收政策优惠等手段，工业园可以有效地吸引外资、并建立产业集群，减少交易成本。快速拉动就业也是埃塞俄比亚工业园非常重要的贡献之一。位于埃塞俄比亚南部的哈瓦萨工业园（Hawassa Industrial Park）主推纺织业，通过与大型服装公司PVH合作，引入了多家服装产业链上的生产型企业，在短短两年间在哈瓦萨建立了二十多家工厂，创造了两万多个就业岗位，并已经开始了污水处理等环保实践。尽管距离首都亚迪斯亚贝巴将近300公里，与吉布提港距离更远，哈瓦萨工业园内设国家税务和海关部门的直属办公室，负责园区内企业的快速通关办公。
集中、高效的服务模式下，工业园对工业发展的作用是显而易见的。但可惜的是，好的工业园并不是推动工业化的充分条件。埃塞俄比亚多年推行工业园小有成就，但也凸显出几个结构性的问题。首先，对于政府快速推进的纺织和制衣产业来说，埃塞俄比亚没有相应的原料，这造成工业园中大多数是“两头在外”的企业——进口原材料进行加工后出口。由于外汇储备的严重不足，政府对外汇实行严格管控，许多企业需在签订订单后等待数周甚至数月才能付款，导致生产效率下降。此外由于埃塞俄比亚是内陆国家，陆路交通成本的高企抵消了劳动力价格低廉的优势；尽管中国投资建设的亚吉铁路已大幅提高运输效率，但在许多地方“最后一公里”问题仍有待解决。另外，工业园开发局（IPDC）在运营工业园多年后也指出，大量外资的引入没能带来预想中的溢出效应：工人的技术没有显著提高，本地投资者也未能实现资本积累。
仔细审视这些挑战，他们并不是工业园、或产业园本身的问题。工业园只是工业政策中的一环，不同战略共同推进才能实现真正的工业发展。比如引进外资若要实现技术转移，就需要本地政府在技术和人才培训中加大投入，并且在引进外资的过程中增加技术转移的激励政策。为减少交通成本，政府也必须在基础设施方面持续、大量地投入。尽管埃塞俄比亚政府在国家的工业化决策中果断坚定，但在工业园落实的其他方面就显得捉襟见肘。
比如，在工业园所在的哈瓦萨和杜卡姆，都不难观察到这样的现象。随着工业园的拓展和就业工人的剧增，工业园的附近原本荒芜的街道逐渐发展出熙熙攘攘的市镇，密集的住房搭建了起来，街道两侧也有了一定的商业发展。但是仔细观察这些市镇，会发现这些地方正在经历无序开发和扩展。住房的数量有所增加，但住房的质量很低，房租和水电供应缺乏管理而费用高企。租住此处的大多是工人，而工人的替换率很高。工人来自乡村，工厂就业成为他们进城的“跳板”，不久后他们就发现，工厂附近的住房费用高昂，而城里的非正规就业门槛更低、灵活性更强，因此许多工人选择离开工厂、以其他的方式进入城市。
哈瓦萨工业园外（作者拍摄）
哈瓦萨工业园（作者拍摄）
哈瓦萨工业园附近的农民出租屋（作者拍摄）
3工业园与城市化
就业在增加，人口的城市化也随之而来，但是城市化相对应的人口红利和生活方式的改变却没有发生。在哈瓦萨，工业园已经成为一个真正的“飞地”，外资通过位于埃塞俄比亚的国家政府进入哈瓦萨，国家机关工业园发展局和投资局帮助外来投资者将项目在哈瓦萨落地；原材料从海外运往工业园，成品从工业园运出，一车皮一车皮地运往吉布提港口；乡村人口来到工业园入职，不久后离开工业园进入城市，并不再与工业园产生关联；地方政府无权介入工业园的运营事务，留给他们的是工业生产带来的环境压力和工人激增带来的住房压力。
历史的经验是，工业园作为一个“飞地”，真正推动发展的却是一个工业园“去飞地化”的过程。工业园的持久动力取决于它的溢出效应，即劳动力水平和单位生产能力的提高，本土企业的资本累积、工人技术水平的上身和福利水平的提高，以及随之而来的教育、产业升级和产业多元化。
在哈瓦萨，工业园是国家政府的工业园。在现有的机制中，区域政府和市政府除了以较低的价格提供工业园用地之外，无法参与工业园的管理或分红。工业园的周边原有的农地大多已经转化为埃塞版“城中村”，拥有土地的农民不再耕作，而是在地里建立土胚房屋出租给工人。对于土地的出让和用地管理，地方政府没有依据工业园的规模进行提前规划（即使规划了也没有足够的资源执行），也没有对房屋买卖、租赁进行征税的法规。也就是说，尽管工业园带来了一定的经济发展，地方政府无法在这种发展中获利，地方公共部门被排除在工业化进程之外。尽管外资企业、国家政府、国际机构在哈瓦萨多次进行研究、举办座谈会，这些洽谈因缺乏国家层面的政策和法规支持而无法取得实质的进展。
埃塞俄比亚虽然拥有较为体系化的工业化战略，但是却没有完整的城市化战略，也忽略了地方治理在发展战略中的重要作用。在非洲，虽然许多国家都有自己的工业化战略，但是却很少有与之相匹配的城市化战略或地方治理战略。在总体经济水平较弱、公共部门缺乏财政资源的情况下，地方治理、尤其是财政权利下放是尤为困难的。但是工业园的长期推进离不开有效的城市化战略和地方治理。回顾我国1980年代以后的发展经验，经济特区虽然也是战略飞地，但它们之所以能够拉动地方经济的发展，离不开地方政府或管理机构起到的积极引导作用。另外，工业园、特区管理的地方化、财政权利的下放，也有效地提高了投资的效率以及投资向地方公共服务转化的效果。与之相对应的，我国在1990年代采取了一系列城镇化战略，通过鼓励乡镇企业发展和调整户籍制度来达到劳动力转移、收入结构调整和拉动内需的作用。
经验表明，工业园的长期发展离不开与工业化战略相匹配的城市化战略。劳动力的市场化流动必然给地方治理带来前所未有的挑战，在埃塞俄比亚城市中比例重大的非正规经济无法为劳动力人口提供长期有效的福利。在工业园管理局所规划的大多数国有工业园中，都不包含工人住房用地。前期规划中认为把住房问题交给市场可以拉动区域经济发展，但实践显示，无序的住房开发使得住房经济成本被转换成工业生产的成本，从而抵消埃塞俄比亚劳动力低廉的优势，拖累其制造业在全球产业链中的竞争力。埃塞俄比亚政府在全国各州都规划了工业园，但是现有的城市治理结构中，地方政府不仅无法参与工业园的规划和治理，也未能有效引导工业园的“去飞地化”，那么工业园在全国“遍地开花”的畅想，除了制造一个又一个飞地之外，很难真正拉动地方经济发展。
位于亚的斯亚贝巴的华坚制鞋厂（作者拍摄）
培训学校中的机床使用培训（作者拍摄）
4出口导向的新挑战
埃塞俄比亚“出口导向”的政策引导下，是否提供了有竞争力的产品呢？从现有的制造业发展模式来看，这种竞争力尚未体现出来。哈瓦萨工业园的工厂大多数由成衣企业PVH引入，而PVH之所以说服上游供应商到埃塞俄比亚设厂，很大程度上受到了美国AGOA（非洲增长与机会法案——鼓励非洲出口的关税优惠法案）的影响，因此可以被看做是买方驱动的产业转移。而此类产品在全球的竞争力受到生产水平、供应稳定性和成本控制等因素的影响。在埃塞俄比亚，制造业发展的时间不长，尚未能发展出独当一面的产品；另一方面，陆路运输的成本和稳定性也成为制约产品竞争力的因素。研究表明，在经济发达地区，运输成本占产品售价的比例很低；而来自非洲的产品，其运输成本常常要占到售价的一半以上。这也是为什么许多地区的产业园区经常依托原材料产地或港口设立。尽管全球劳动力成本的格局变化给产业转移带来了很多希望，但是产业转移本身的成本与风险，以及运输等其他不可预见成本的增加，都抬高了制造业向非洲国家转移的门槛。
在埃塞俄比亚采取出口导向的战略，主要是意图通过产业结构的调整来推动脱贫。从这一方面来看，工业园所带来的巨大就业确实为脱贫和产业结构调整做出了积极贡献。当下除了疫情带来的全球公共卫生的挑战之外，埃塞俄比亚也正面临内部挑战。政权交替带来的政局不稳定，让人对阿比政府能否持续推进原有的工业化路线抱有疑问。但是，疫情带来的全球经济低迷是打击也是机会。埃塞俄比亚的十多个工业园、上百家制造企业已经走上了工业化之路，并且拥有巨大的潜力。而要使得这些工业园更好地实现“去飞地化”，则需要与工业园相匹配的城市化战略、地方治理战略，以及更加稳定的基础设施网络。
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